以规划之名，行征收之实——论政府“规划代征收”行为的违法性

（普法评论文章）近年来，随着国家公园和自然保护区体系建设加速推进，一种隐蔽但危害严重的违法行为逐渐浮出水面：政府将村民种植生产土地划入保护区核心区后，既不办理征地手续，也不给予任何补偿，仅以“符合生态保护规划”为由限制村民使用。这种“以规划代征收”的做法，是对法治原则的严重背离。
本文核心观点：划定保护区不等于征收，“规划代征收”本质上是未经法定程序的变相征收，于法无据，属于严重违法行为。

一、法律底线：征收必须依法定程序进行
我国《土地管理法》对征收农民集体土地设置了严格的法定程序。根据该法第四十四条，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，必须办理农用地转用审批手续；第四十七条则规定，征收土地须经法定程序批准后，由县级以上地方人民政府公告并组织实施，须开展现状调查、风险评估、公告至少三十日、召开听证会、办理补偿登记、签订补偿协议等。
最高人民法院在相关案例中明确指出：行政机关在未依法办理用地审批手续以及完成征收程序的情况下，以协议或其他形式占用农民承包土地，“严重违反《中华人民共和国土地管理法》的规定”。这一裁判要旨同样适用于以规划名义规避征收程序的情形。
二、“规划代征收”的违法本质
所谓“规划代征收”，是指政府以自然保护区规划、生态保护红线规划等为依据，将集体土地划入限制性区域，实际达到禁止使用、剥夺收益的效果，却拒不启动法定征收程序、拒不给予补偿的行为。
这种行为在程序层面，绕过了《土地管理法》规定的征收预公告、现状调查、社会稳定风险评估、补偿安置方案公告、听证、签订补偿协议、报批、公告实施等整套法定程序，剥夺了村民的知情权、参与权、异议权和听证权。
在实体层面，依据《自然保护区条例》，核心区“禁止任何单位和个人进入，禁止开展生产经营活动”。虽然形式上所有权未变，但实质上造成了权利人无法正常行使占有、使用、收益等财产权核心权能，构成法律意义上的“特别牺牲”。
有学者将这种情形定性为 “准征收” ——虽未改变所有权，但对财产权的实质影响与征收具有法律效果的相当性，依法应予以补偿。
三、司法实践：未经法定程序的占地行为均属违法
最高人民法院的裁判立场清晰而坚定：未经法定征收程序占用集体土地，即为违法。在“王中高诉东昌府区政府、侯营镇政府占地案”中，最高法认为，行政机关在未依法办理用地审批以及完成征收程序的情况下，以所谓协议代替审批征收占用农民承包土地，“不仅于法无据，而且严重违反《中华人民共和国土地管理法》的规定”，并判决确认占地行为违法。
这一裁判逻辑同样适用于“规划代征收”——政府将集体土地划入保护区核心区并禁止使用，在实质效果上与征收无异，却拒不启动法定程序、拒不给予补偿，其违法性更加明显。
四、法律缺陷不构成免责理由
实践中，政府常以“现行法律对准征收补偿没有明确规定”为由，拒绝补偿。这种观点站不住脚。
诚然，现行法律体系呈现 “限制明确、补偿模糊” 的特征——《自然保护区条例》等法律法规对核心区、缓冲区的土地利用做出严格的禁止性和限制性规定，条文清晰、执行有力；但在补偿层面，主要关注“直接剥夺型”征收补偿，而对“间接剥夺型”准征收补偿缺乏明确规范。
然而，法律的模糊不等于政府没有补偿义务。从法理层面分析，特别限制措施导致环境利益与责任承担的失衡——生态保护的公共利益由全社会共享，限制负担却由特定区域的村民集中承担，违背公共负担平等原则。学界普遍认为，当限制已超出财产权社会义务的合理范畴时，依法应予以补偿。
五、总结与维权建议
“以规划代征收”的本质，是以规划之名行征收之实，规避法定程序、逃避补偿义务，是一种严重违法侵权行为。
面对“规划代征收”情形，村民可从以下角度主张权利：
1.主张程序违法：未经征地公告、现状调查、听证等法定程序，剥夺了村民的法定程序权利，本身即构成违法。
2.主张权属不变：依据《自然保护区土地管理办法》第七条，划入保护区不改变集体土地所有权，未经法定征地程序不得变更权属。
3.主张准征收补偿：以“因公益限制造成特别牺牲、构成准征收”为由，要求政府启动补偿程序。虽然现行立法不完善，但“特别牺牲应予补偿”是法治基本原则。
4.寻求司法救济：对政府不履行补偿职责或补偿不合理的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。对于以规划名义实施的违法占地行为，可诉请法院确认违法。
生态保护是公共利益，但公共利益不能成为无偿损害私人合法权益的理由。规划不等于征收，更不等于可以不补偿。以规划之名绕过法定征收程序的行为，于法无据，理应被纠正。